Jusletter

Das Urteil über die Arbeit des Parlaments während der Covid-19-Krise fiel in den Medien und in der Wissenschaft zum Teil äusserst kritisch aus. So berichtete der Tagesanzeiger bereits am selben Abend, an dem die Büros der eidg. Räte den Abbruch der Session verkündeten: «Die Demokratie macht Pause».¹ Glaser/Gfeller kritisieren: «Die Krise offenbarte, dass das bestehende Instrumentarium für eine Mitwirkung, wie sie Art. 148 Abs. 1 BV voraussetzt, nicht ausreicht.»² Biaggini zieht eine «zwiespältige Bilanz» der Rolle des Parlaments während der Covid-19-Krise. Einerseits habe das Parlament immer wieder gezeigt, dass es sich bei vorhandenem politischem Willen durchaus rasch einbringen kann, andererseits habe das Parlament sich «zugespitzt formuliert mehr als Mitläufer des Bundesrats denn als dessen Antagonist erwiesen.»³ Ganz generell zur Rolle des Parlaments in einer Krise hält Müller fest: «Es [das Parlament] hat keine Rolle und sollte auch keine haben, will man nicht riskieren, dass die Krise grösser wird»,⁴ schreibt dem Parlament aber durchaus eine Rolle zu mit Blick auf das «Vorher und Nachher, mithin auf die Krisenprävention und -evaluation».⁵ Klar ist: (s)eine Rolle kann das Parlament einzig einnehmen, wenn es in einer Krise handlungsfähig bleibt. Das war während der Covid-19-Krise nicht immer der Fall.⁶ Schon früh während der Pandemie hat das Parlament begonnen, sich mit seiner Handlungsfähigkeit und Mitwirkung auseinanderzusetzen, was in die Revision des Parlamentsgesetzes mündete. Der vorliegende Beitrag gibt einen Überblick über die vorgenommenen Änderungen und würdigt sowohl die Revision als Ganze als auch einzelne Punkte.

Der Ursprung der Revision findet sich bei den parlamentarischen Initiativen (pa.Iv.) «20.437 Handlungsfähigkeit des Parlamentes in Krisensituationen verbessern» und «20.438 Nutzung der Notrechtskompetenzen und Kontrolle des bundesrätlichen Notrechts in Krisen», die am 29. Mai 2020 von der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-N) verabschiedet wurden. Die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) stimmte den parlamentarischen Initiativen am 25. Juni 2020 zu. In der Folge setzte die SPK-N eine Subkommission mit dem Auftrag ein, Vorschläge zur Umsetzung der parlamentarischen Initiativen auszuarbeiten.⁷ Am 1. September 2021 verabschiedete die SPK-N den Erlassentwurf. Die Parlamentsgesetz-Revision «Verbesserungen der Funktionsweise des Parlamentes, insbesondere in Krisensituationen» (AS 2023 483) wurde am 17. März 2023 von beiden Räten in der Schlussabstimmung angenommen, die Referendumsfrist lief ungenutzt ab. Die vorgenommenen Änderungen traten am 4. Dezember 2023 in Kraft, mit Ausnahme zweier Digitalisierungsbestimmungen (Artikel 10a und 32a ParlG), die später in Kraft gesetzt werden.⁸

Die durch das Parlament vorgenommenen Änderungen im Parlamentsgesetz lassen sich in vier Kategorien einteilen: «Zusammentreten der Kommissionen», «Zusammentreten der Räte», «Nutzung parlamentarischer Instrumente» sowie «Ausübung von Notrechtskompetenzen».⁹

• Mit Art. 45a ParlG wird das Sitzungsrecht der Kommissionen neu auf Gesetzesstufe verankert. Es wird insbesondere ausdrücklich festgehalten, dass Kommissionen zusätzliche Sitzungen ausserhalb der Jahressitzungspläne der jeweiligen Büros abhalten können (Abs. 2). Damit wird die während der Covid-19-Krise aufgekommene Unklarheit geregelt, ob das Büro eines Rates die Kompetenz hat, Kommissionssitzungen zu verbieten.¹⁰ Eine Mehrheit der Kommissionsmitglieder kann per Zirkularverfahren einer zusätzlichen Sitzung zustimmen. Der bezeichnete Beratungsgegenstand muss zeitlich dringlich sein (Abs. 3).

• Neu werden in Art. 45b ParlG Rahmenbedingungen für das Abhalten von virtuellen Kommissionssitzungen festgehalten. Die Möglichkeit, virtuelle Kommissionssitzungen durchzuführen, bestand bislang auch ohne gesetzliche Grundlage.¹¹ Virtuelle Kommissionssitzungen sind nur noch möglich, wenn entweder ein physisches Zusammentreten verunmöglicht ist (Abs. 1 lit. a) oder dringende Entscheide oder Entscheide zum Vorgehen zu fällen sind (Abs. 1 lit. b). Es braucht dafür die Zustimmung der Präsidentin oder des Präsidenten der Kommission und der Mehrheit der Kommissionsmitglieder (Abs. 2), womit der Kommissionsleitung ein Vetorecht zukommt. In Art. 45b Abs. 3 lit. a ParlG wird Kommissionsmitgliedern, für die eine Stellvertretung rechtlich nicht möglich ist, die Möglichkeit gegeben, sich zu einer physisch stattfindenden Sitzung virtuell dazuzuschalten. Die Teilnehmerinnen oder Teilnehmer von Anhörungen dürfen ebenfalls virtuell dazugeschaltet werden (Art. 45b Abs. 3 lit. b ParlG).
  Gemäss dem Bericht der SPK-N dürfen als «vertraulich» oder «geheim» klassifizierte Informationen nicht an einer virtuellen Sitzung besprochen werden, da der aktuelle Stand der Technik den notwendigen Standard an Vertraulichkeit nicht garantieren kann.¹²

• Art. 2 Abs. 3 ParlG regelt die Voraussetzungen für die Einberufung einer ausserordentlichen Session. An diesen Voraussetzungen ändert sich mit der Revision nichts.¹³ In Art. 2 Abs. 3^bis ParlG werden Situationen aufgeführt, in denen eine nach Art. 2 Abs. 3 ParlG einberufene ausserordentliche Session unverzüglich, also so bald wie möglich, stattfinden muss. Das ist neu dann der Fall, wenn der Bundesrat eine Verordnung erlassen oder geändert hat, die sich auf Art. 184 Abs. 3 BV, 185 Abs. 3 BV oder auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 ParlG stützt (lit. a); wenn der Erlassentwurf für eine Verordnung oder einen einfachen Bundesbeschluss nach Artikel 173 Abs. 1 lit. c BV oder für ein dringliches Bundesgesetz nach Artikel 165 BV anhängig gemacht wird (lit. b); oder wenn nach Art. 33a ParlG die Verschiebung oder vorzeitige Beendigung der Session beschlossen wurde (lit. c).

• Art. 10a ParlG wurde bereits während der Covid-19-Krise eingeführt. Er erlaubte (nur im Nationalrat) die virtuelle Zuschaltung einzelner Parlamentarierinnen und Parlamentarier (nur Stimmrecht, keine weiteren Beteiligungsmöglichkeiten). Gemäss dem revidierten Art. 10a ParlG kann eine Mehrheit im Rat einzelnen Mitgliedern die Möglichkeit geben, virtuell an den Ratssitzungen teilzunehmen.¹⁴ Das ist neu in beiden Räten erlaubt, wenn folgende Voraussetzungen vorliegen: Die physische Teilnahme muss verunmöglicht sein (Abs. 1), wobei der Verhinderungsgrund eine behördliche Anordnung oder höhere Gewalt sein muss (Abs. 2). Die virtuelle Zuschaltung unterliegt dabei gewissen Modalitäten: Virtuell zugeschaltete Parlamentarierinnen und Parlamentarier können dieselben Rechte wie diejenigen vor Ort ausüben, jedoch nicht an Wahlen und geheimen Beratungen teilnehmen (Abs. 3). Die Wiederholung von Abstimmungen bei technischen Problemen ist ausgeschlossen (Abs. 4). Der Rat und die Öffentlichkeit müssen darüber informiert werden, wer virtuell zugeschaltet ist (Abs. 5).
  Die virtuelle Zuschaltung soll beispielsweise bei Seuchen oder bei Naturkatastrophen in bestimmten Regionen zur Anwendung kommen.¹⁵ Der Begriff der höheren Gewalt soll dabei klarstellen, dass rein persönliche Gründe wie gesundheitliche Probleme oder Elternschaft nicht zu einer virtuellen Teilnahme nach Art. 10a ParlG berechtigen.¹⁶ Vielmehr dient die Bestimmung der Gewährleistung der Sessionsteilnahmegarantie. Äussere Gründe oder Behördenanordnungen sollen diese nicht beschränken.¹⁷

• Gemäss Art. 32 Abs. 3 ParlG kann die Koordinationskonferenz einen anderen Tagungsort beschliessen, wenn ein Zusammentreten in Bern nicht möglich ist.

• Art. 32a ParlG gibt den Räten die Möglichkeit, Ratssitzungen (oder auch ganze Sessionen) gesamthaft virtuell durchzuführen, sofern ein physisches Zusammentreten nicht möglich ist (Abs. 1). Die Entscheidungskompetenz liegt beim Büro des jeweiligen Rats, vorbehalten bleibt jedoch ein anderweitiger Entscheid des entsprechenden Rats.¹⁸ Da jedes Büro für seinen eigenen Rat entscheidet, ist es auch vorstellbar, dass nur ein Rat virtuell tagt und der andere nicht.¹⁹

• Die virtuelle Durchführung von Wahlen und geheimen Beratungen ist ausgeschlossen (Abs. 2). Bei technischen Problemen werden die Stimmabgaben nicht wiederholt (Abs. 3). Das Büro darf bei virtuellen Ratssitzungen zeitlich befristete organisatorische Vorkehrungen beschliessen, die vom Geschäftsreglement des jeweiligen Rates abweichen (Abs. 4).

• Der neue Art. 33a ParlG regelt, wer die Verschiebung oder vorzeitige Beendigung einer Session anordnen kann. Die Büros beider Räte hatten in der Pandemie entschieden, die Session abzubrechen. Dies löste die Frage aus, ob die Büros überhaupt über eine entsprechende Kompetenz verfügen.²⁰ Es wird neu festgehalten, dass diese Kompetenz den beiden Räten zukommt (Abs. 1), aber die Koordinationskonferenz, soweit ein physisches Zusammentreten nicht mehr möglich ist, ebenfalls eine Verschiebung oder vorzeitige Beendigung beschliessen kann (Abs. 2).

• Wird eine parlamentarische Initiative eingereicht, hat der Bundesrat nach Art. 112 Abs. 3 ParlG eine «angemessene Frist» für eine Stellungnahme, die in der Praxis i.d.R. sechs bis acht Wochen beträgt.²¹ Art. 112 Abs. 3^bis ParlG erlaubt neu den Kommissionen bei Entwürfen für Erlasse nach Art. 165 oder Art. 173 Abs. 1 lit. c BV diese «angemessene Frist» so zu setzen, dass die Behandlung der parlamentarischen Initiative in der nächsten Session möglich ist.

• Bei gleichlautenden Kommissionsmotionen, die spätestens eine Woche vor der nächsten Session vorliegen, muss der Bundesrat nach Art. 121 Abs. 1^bis ParlG seinen Antrag neu bis zur Behandlung der Motion im Rat abgeben.²² Diese Verkürzung der Frist gilt unabhängig vom Vorliegen einer Krisensituation.²³

• Gemäss Art. 121 Abs. 1^ter ParlG müssen Motionen, die den Erlass oder die Änderung einer Verordnung verlangen, die sich auf Art. 184 Abs. 3 BV, 185 Abs. 3 BV oder auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 ParlG stützt, neu entweder in der nächsten oder laufenden ordentlichen oder in der nächsten ausserordentlichen Session traktandiert werden. Der Bundesrat hat entsprechend in kurzer Zeit Stellung zu nehmen, falls nötig, auch mündlich.

• Wenn der Bundesrat eine Motion nicht erfüllt, muss er nach zwei Jahren berichten, was er zur Erfüllung der Motion unternommen hat und wie er den Auftrag zu erfüllen beabsichtigt (Art. 122 Abs. 1 ParlG). Neu muss der Bundesrat nach Art. 122 Abs. 1^bis ParlG unverzüglich berichten, «wenn eine Kommissionsmotion, welche die Änderung einer Verordnung des Bundesrats, die noch nicht länger als ein Jahr in Kraft ist, oder des Entwurfs für eine Verordnung des Bundesrats verlangt, nach sechs Monaten noch nicht erfüllt ist» (Abs. 1^bis lit. a). Dasselbe gilt für eine Motion, die nicht innert der nach Motionstext vorgesehenen Frist erfüllt wird, welche die Änderung einer Verordnung verlangt, die sich auf Art. 184 Abs. 3 BV, 185 Abs. 3 BV oder auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 ParlG stützt (lit. b). Aus Sicht der SPK-N wird damit das Anliegen des Verordnungsvetos aufgenommen.²⁴

• Mit Art. 1 Abs. 4 Covid-19-Gesetz wurde für den Erlass von Verordnungen zur Bekämpfung der Covid-19-Krise eine Konsultationspflicht der Kommissionen eingeführt. Aufgrund des neuen Art. 151 Abs. 2^bis ParlG muss der Bundesrat neu zu jedem Entwurf einer Verordnung oder Verordnungsänderung, die er auf Art. 184 Abs. 3 oder 185 Abs. 3 BV oder auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 ParlG stützt, eine Konsultation durchführen.
  Sind die Informationen «vertraulich» oder «geheim», sind anstelle der Sachkommissionen die Finanzdelegation (FinDel) und die Geschäftsprüfungsdelegation (GPDel) zu informieren.²⁵

• Der neue Art. 38 Abs. 2 ParlG verankert auf Gesetzesstufe die bereits in Art. 20 ParlVV festgehaltene Zuständigkeit der Verwaltungsdelegation für den Entwurf des Voranschlags der Bundesversammlung.²⁶ Die neue Bestimmung konkretisiert diese Zuständigkeit jedoch dahingehend, dass die nötigen Ressourcen und Infrastrukturen der Bundesversammlung und ihrer Organe sichergestellt werden müssen.

• Mit Änderungen in Art. 3a Abs. 1 lit. c und Art. 10 VlG wird die Möglichkeit, auf Vernehmlassungen zu verzichten, gesetzlich verankert, soweit «das Vorhaben den Erlass oder die Änderung eines Bundesgesetzes nach Artikel 165 der Bundesverfassung oder einer Verordnung nach Art. 173 Abs. 1 lit. c, Art. 184 Abs. 3 oder Art. 185 Abs. 3 der Bundesverfassung betrifft». Gemäss Art. 10 VlG müssen in solchen Fällen – wenn möglich – die Kantonsregierungen und die vom Vorhaben in erheblichem Mass betroffenen Kreise konsultiert werden.

Die vorliegende Revision gibt uns einen Einblick in die Rolle, die das Parlament in einer Krise einnehmen möchte. Dabei fällt auf, dass das Parlament zufrieden damit ist, die Hauptverantwortung der Krisenführung dem Bundesrat zu überlassen. Das Parlament sieht sich nicht in der Rolle des hauptverantwortlichen Entscheidungsträgers in einer Krise, will aber punktuell besser, schneller und institutionell unabhängiger auf die Arbeit des Bundesrats Einfluss nehmen können sowie grobe Linien der Krisenführung vorgeben. Das zeigt sich daran, dass mit der Revision zwar die Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsmöglichkeiten des Parlaments gestärkt wurden, die Änderungen aber keine einschränkende Wirkung auf die Macht des Bundesrats in einer Krise haben.²⁷ Würde das Parlament eine deutlich aktivere Rolle in der Krisengouvernanz einnehmen wollen, wäre ein Ausbau der Instrumente ohnehin nicht zielführend. Zwei andere Faktoren sind nämlich die Grundbedingungen dafür, dass das Parlament seine Instrumente überhaupt nutzen kann und praktisch wohl wichtiger als die Instrumente selbst: politischer Konsens und die Ressourcen.²⁸ Der politische Konsens ist schwer zu erreichen und kann nicht reguliert werden, was letztlich zur faktischen Überlegenheit des Bundesrats in Notlagen führt.²⁹ Zu langsam und komplex ist die Konsensfindung. Das ist in einer Konkordanzdemokratie nichts Schlechtes, hingegen zur Bewältigung einer sich schnell entwickelnden Krise ungeeignet. Das Ressourcenproblem ist auch nicht einfach zu lösen, wie unten (Kapitel 3.2.B.) noch ausgeführt wird.

Zur Stärkung seiner Handlungsfähigkeit hat das Parlament wichtige Grundfragen geklärt und seine institutionelle Unabhängigkeit bei der Anwendung parlamentarischer Instrumente ausgebaut. Für die Handlungsfähigkeit stellt die Stärkung der Kommissionen ein wichtiges Element dar. Sind die Kommissionen nicht handlungsfähig, ist es das Parlament auch nicht. Die Kommissionen sind der Ort, an dem intensivere Diskussionen stattfinden und tragfähige Kompromisse gefunden werden können, wofür das Ratsplenum aufgrund der Grösse (und wohl auch der Öffentlichkeit) kaum geeignet ist.³⁰ Zusätzlich zu starken Kommissionen muss für die Handlungsfähigkeit aber auch der Ratsbetrieb funktionieren. Zu Beginn der Covid-19-Krise war das Parlament derart mit organisatorischen Fragen beschäftigt, dass die inhaltlichen Diskussionen kaum Raum hatten.³¹ Die neuen Regelungen in Bezug auf den Tagungsort (vor Ort, hybrid oder online) und die klaren Zuständigkeiten für den Abbruch oder der Verschiebung einer Session sollten in Zukunft eine schnellere inhaltliche Auseinandersetzung mit der Krise erlauben. Mit der Revision ist das Parlament in Krisenzeiten nun auch institutionell unabhängiger vom Bundesrat, da es selbst bestimmen kann, innert welcher Frist der Bundesrat zu parlamentarischen Initiativen und (Kommissions-)Motionen Stellung nehmen muss. Somit kann der Bundesrat die parlamentarische Beteiligung nicht durch das Ausschöpfen von langen Fristen hinauszögern. Die kürzeren Fristen entsprechen der Praxis während der Covid-19-Krise, in welcher der Bundesrat freiwillig auf die Ausschöpfung der Fristen verzichtete.³² Durch die Verankerung dieser Praxis ist das Parlament nicht mehr vom «Goodwill» des Bundesrats abhängig, um seine Meinung rasch einzubringen.³³

Nebst der Verbesserung der Handlungsfähigkeit hat das Parlament auch seine Mitwirkung gestärkt. Hervorzuheben ist insbesondere der neue Art. 151 Abs. 2^bis ParlG. Er schreibt in praktisch jeder Krise neu eine obligatorische Konsultation der Sachkommissionen vor. Neu besteht also, nebst den Kompetenzen der FinDel, eine weitere Möglichkeit zur vorgängigen Einbringung des Parlaments in die Arbeit des Bundesrats. Die Konsultation führt dabei nicht nur zu einer ersten Mitwirkungsmöglichkeit, sondern schafft auch einen wichtigen Informationsvorsprung für die mögliche Anwendung späterer Instrumente wie bspw. Kommissionsmotionen. Die Mitwirkung des Parlaments wird praktisch auch dadurch gestärkt, dass der Bundesrat nun unverzüglich berichten muss, wenn er eine Motion, welche die Änderung einer Notverordnung (sei sie verfassungsunmittelbar oder gestützt auf eine gesetzliche Ermächtigung) verlangt, nicht innert vorgegebener Frist umsetzt (Art. 133 Abs. 1^bis ParlG).³⁴

Die Revision führt zu einer erheblichen Stärkung der Handlungsfähigkeit und Mitwirkung des Parlaments. Im nachfolgenden Beispiel wird das Zusammenspiel der neuen Normen illustriert: Eine neue Krise führt zur Notwendigkeit einer Verordnung gestützt auf Art. 185 Abs. 3 BV. Der Bundesrat muss den Entwurf der Verordnung neu den Kommissionen zur Konsultation vorlegen (Art. 151 Abs. 2^bis ParlG). Die Konsultation kann, wenn die Frist für ein physisches Zusammentreten der Parlamentarierinnen und Parlamentarier zu kurz ist, über eine virtuelle Sitzung vorgenommen werden (Art. 45b ParlG). Nach der Konsultation erlässt der Bundesrat die Verordnung. Besteht danach aus Sicht der Kommissionen zusätzlich der Bedarf, eine Motion einzureichen, um eine Änderung der Verordnung zu verlangen, könnte eine gleichlautende Kommissionsmotion vorbereitet werden (Art. 121 Abs. 1^bis ParlG). Tagt das Parlament gerade nicht, um die Motion zu verabschieden, kann mit der neuen Regelung zur unverzüglichen Einberufung einer ausserordentlichen Session innert weniger Tage die Verabschiedung durch das Parlament erreicht werden (Art. 2 Abs. 3^bis ParlG). Wird die Motion nicht innert der im Motionstext vorgesehenen Frist erfüllt, muss der Bundesrat unverzüglich berichten, was er zur Erfüllung des Auftrages bisher unternommen hat und wie er den Auftrag zu erfüllen beabsichtigt (Art. 122 Abs. 1^bis lit. b ParlG).

Wie dieses Beispiel aufzeigt, haben die Änderungen durchaus das Potenzial, die (rasche) Mitwirkung des Parlaments in zukünftigen Krisen deutlich besser zu ermöglichen als bisher. Dies gilt natürlich nur, sofern der parlamentarische Konsens gefunden werden kann und die benötigten Ressourcen vorhanden sind.

Hervorzuheben ist aber auch, was der Gesetzgeber nicht geändert hat. Er hat auf eine engere Definition von Art. 185 Abs. 3 BV verzichtet,³⁵ keine Änderung von Art. 7d RVOG vorgenommen,³⁶ keine neuen gesetzlichen Ermächtigungen (wie Art. 7 EpG) für andere Arten von Krisen geschaffen,³⁷ den Rechtsschutz nicht verbessert³⁸ und auch keine neuen parlamentarischen Organe für Krisenzeiten geschaffen.³⁹ Einige dieser Themen bedürfen von Seiten der Wissenschaft noch einer genaueren Untersuchung. Zuzustimmen ist dem Verzicht auf die Schaffung einer Rechts- oder Notrechtsdelegation für die Konsultation von Notverordnungen.⁴⁰ Dank den neuen virtuellen Tagungsmöglichkeiten sind Sachkommissionen nun fähig, rasch zu handeln und aufgrund ihrer Sachkompetenz auch inhaltlich besser geeignet. Nicht Teil der Diskussion war die Frage, ob der Bundesrat verpflichtet werden soll, seine Notrechtsausübung stärken zu begründen. Deshalb ist hier insbesondere die Pa.Iv. 23.439 von Andrea Caroni «Begründungspflicht beim Erlass von Notrecht» zu begrüssen, die für zusätzliche Transparenz sorgen würde.⁴¹

Die Änderung des Vernehmlassungsgesetzes ist grundsätzlich zu begrüssen. Ein Aspekt der neuen Regelung lässt sich m.E. inhaltlich aber schwer begründen. Im neuen Art. 3a lit. c VlG wird die Möglichkeit eines Verzichts auf eine Vernehmlassung konkretisiert, jedoch nur für verfassungsunmittelbare Notverordnungen oder dringliche Bundesgesetze. Es ist nicht ersichtlich, auch in den Materialien (inkl. Kommissionsprotokollen) nicht, weshalb Verordnungen gestützt auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 des ParlG nicht auch Teil dieser Ausnahme sind.⁴² Gerade Art. 7 EpG hat deutlich aufgezeigt, dass auch Verordnungen gestützt auf solche «Krisenermächtigungen»  u.U. innert so kurzer Zeit erlassen werden müssen, dass auch für eine verkürzte Vernehmlassungsfrist nach Art. 7 Abs. 4 VlG keine Zeit mehr besteht. Der Verzicht auf eine Vernehmlassung in Krisensituationen war bislang nicht explizit geregelt, wobei in der Praxis bei Dringlichkeit bereits darauf verzichtet wurde und die Lehre ebenfalls von der Zulässigkeit eines Verzichts ausgegangen ist.⁴³ Da dieser Aspekt nun geregelt ist, besteht kaum Spielraum, um in Zukunft bei Verordnungen, die gestützt auf eine gesetzliche Ermächtigung zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 des ParlG erlassen werden, gesetzeskonform auf eine Vernehmlassung zu verzichten.

Art. 10a Abs. 4 ParlG und Art. 32a Abs. 3 ParlG bestimmen beide, dass bei technischen Problemen die Abstimmungen nicht wiederholt werden. Diese Normen dürften als lex specialis Art. 76 Abs. 3^ter ParlG vorgehen, der einen Antrag für die Wiederholung einer Abstimmung zulässt.⁴⁴ Die Idee hinter den neuen Normen ist, dass die technischen Probleme einzelner Ratsmitglieder nicht den ganzen Betrieb aufhalten sollen.⁴⁵ Der Ausschluss einer Wiederholung wurde vom Zweitrat eingebracht und vom Nationalrat als Differenz diskussionslos angenommen.⁴⁶

Während das Bedürfnis nach einem effizienten Ratsbetrieb grundsätzlich nachvollziehbar ist, birgt die Regelung gewisse Gefahren für den Parlamentsbetrieb und das Vertrauen in Abstimmungen, die komplett virtuell oder mit zugeschalteten Ratsmitgliedern stattfinden.⁴⁷ Problematisch wird die Regelung dann, wenn die Differenz zwischen den Ja- und Nein-Stimmen gleich gross oder kleiner ist als die aufgrund technischer Störungen nicht berücksichtigten «Online-Stimmen». Ein Beispiel: Wenn bei zwei Stimmen Differenz ein Geschäft angenommen wird, jedoch drei Personen ihre Stimmen aus technischen Gründen nicht abgeben konnten, hätten die nicht berücksichtigen Online-Stimmen potenziell das Resultat ändern können. Die Regelung geht damit über eine rein "effizienzfördernde" Massnahme hinaus und könnte das eigentliche Abstimmungsergebnis verfälschen. Vorliegend kann nicht abgeschätzt werden, wie wahrscheinlich das Eintreten eines solchen Szenarios ist. Je umstrittener ein Geschäft jedoch ist, desto höher wird das Risiko sein (da für das Eintreten des Problems weniger Stimmen ausfallen müssten). Gleichzeitig ist aber gerade bei umstrittenen Geschäften mit knappen Resultaten eine saubere Abwicklung der Abstimmung umso wichtiger. Abstimmungsergebnisse sind dabei nach Caroni/Graf zudem häufig knapp und Stichentscheide der Ratspräsidien nicht selten.⁴⁸ Sachgerechter wäre es deshalb gewesen, wenn die Räte bei den aktuellen Regelungen nach Art. 76 Abs. 3^ter ParlG für Abstimmungswiederholungen geblieben wären. Insbesondere vermeiden die aktuellen Regelungen zur Abstimmungswiederholung auch, dass einzelne technische Fehler gleich den ganzen Ratsbetrieb aufhalten.⁴⁹

Ein weiteres Problem stellt der Ausschluss virtueller geheimer Wahlen in Art. 10a Abs. 3 und Art. 32a Abs. 2 ParlG dar. Die Regelung wurde geschaffen, weil die technischen Voraussetzungen für virtuelle geheime Wahlen und Beratungen aktuell nicht gegeben sind und nur mit «erheblichem Aufwand» erfüllbar wären.⁵⁰ Dieser absolute Ausschluss ist äusserst problematisch, sollten Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats (oder des Bundesgerichts) mit einer Krise zusammenfallen, die ein Zusammenkommen der Räte verunmöglicht. Ohne Wahlen hat man keine demokratisch legitimierte Regierung, die durch die Krise führen kann. Unrealistisch ist das Szenario nicht, und es wäre wohl eingetreten, wenn die Covid-19-Krise nur vier Monate früher in der Schweiz ausgebrochen wäre. Dabei ist gerade in der Krise die demokratische Legitimation der Regierung umso zentraler, da die üblichen Kontrollmechanismen der Gewaltenteilung aufgrund des Bedarfs einer schnellen Reaktion ohnehin nicht mehr gleichwertig gegeben sind.

Es ist klar, dass man während einer Krise nicht plötzlich ohne Regierung dastehen kann. Deshalb enthält der Bericht der SPK-N auch eine Alternative, sollte die oben genannte Konstellation eintreten. Der Bericht schlägt als Lösung vor, dass die Bundesversammlung über ein dringlich erklärtes Bundesgesetz die Amtsdauer des Bundesrats oder des Bundesgerichts verlängert.⁵¹ Es wird dabei übersehen, dass das gar nicht möglich ist. Amtsdauern sind verfassungsrechtliche Organisationsregeln (Art. 145 BV), von denen das Parlament gestützt auf Art. 165 Abs. 3 BV gar nicht abweichen darf.⁵² Nur schon die Verhältnismässigkeit verlangt hier zunächst die Prüfung einer verfassungsmässigen Regelung.⁵³ Dazu kommt das Problem, dass dringlich erklärte Bundesgesetze dem obligatorischen Referendum unterstehen (Art. 140 Abs. 1 lit. c BV), soweit sie länger als ein Jahr in Kraft sind.⁵⁴ Man stelle sich ein Szenario vor, in dem der Bundesrat mehr als ein Jahr lang gestützt auf diese Amtszeitverlängerung durch eine Krise führt und die weiteren Geschäfte weiterführt, danach aber aufgrund einer Abstimmung nachträglich die Legitimation der gesamten Handlungen seit Amtszeitverlängerung verliert.

Praktisch bedeutsamer ist aber noch eine andere Schwäche dieses Lösungsvorschlags. Mit der Amtszeitverlängerung können keine Ersatzwahlen vorgenommen werden, es liessen sich nur verunmöglichte Gesamterneuerungen auffangen. Sollte ein Bundesratsmitglied während einer Krise ausfallen (denkbar ist insbesondere in einer Krise nicht nur ein Rücktritt, sondern auch ein Todesfall), müsste der Bundesrat unterbesetzt weiterarbeiten. Der Vorschlag löst das Problem somit nicht, zumal er kaum mit der Verfassung in Einklang zu bringen ist.⁵⁵

Anstelle des absoluten Verbots wäre der im Ständerat abgelehnte Formulierungsvorschlag der SPK-S vorzuziehen gewesen, der virtuelle geheime Wahlen zugelassen hätte, «wenn der Schutz des Wahlgeheimnisses und die Informationssicherheit gewährleistet sind».⁵⁶ Es ist nicht auszuschliessen, dass eine geheime virtuelle Wahl in naher Zukunft technisch umsetzbar sein wird. So hat beispielsweise der Europarat in der Covid-19-Krise bereits (geheime) Wahlen der EGMR-Richter hybrid durchgeführt.⁵⁷ Selbst wenn die Sitzungen hybrid oder komplett virtuell durchgeführt werden, besteht zudem die Möglichkeit, bspw. über Briefwahlen analoge Wahlen durchzuführen.⁵⁸ Das ist zugegeben eine äusserst unpraktische und langsame Lösung, die sich wohl vor allem für hybride Sitzungen eignet. Aufgrund der kurzen Reisedistanzen in der Schweiz und bei einer dezentralisierten Auszählung der Wahlzettel, sollten aber selbst bei komplett virtuell durchgeführten Sitzungen dennoch mehrere Wahlgänge pro Tag möglich sein.⁵⁹ Das ist selbstverständlich keine ideale Lösung, aber verhältnismässiger, als während einer langanhaltenden Krise – mit der üblichen und notwendigen Machtkonzentration bei der Exekutive – einen in Abweichung von der Verfassung und dem vorgegebenen demokratischen Verfahren gewählten Bundesrat ohne ausreichende Legitimation weiterregieren zu lassen.

Der Bericht der SPK-N setzt klar zum Ziel, dass die parlamentarischen Kommissionen möglichst selbst in der Lage sein sollten, Entwürfe für dringliche Bundesgesetze oder Verordnungen der Bundesversammlung auszuarbeiten.⁶⁰ Heute, und so weit absehbar auch in Zukunft, spielt bei parlamentarischen Initiativen der Beizug der Bundesverwaltung aber eine sehr wichtige Rolle.⁶¹ Das ist für die Handlungsfähigkeit und für die institutionelle Unabhängigkeit des Parlaments nicht optimal. Bereits in normalen Zeiten stellt sich die Frage, inwiefern die entsprechenden Mitarbeitenden der Bundesverwaltung in einem Loyalitätskonflikt sein könnten, wenn sie für die Bundesversammlung Aufträge erfüllen.⁶² Dieses Problem wäre in Krisensituationen, in denen das Parlament bspw. eine Notverordnung des Bundesrats überschreiben möchte, wohl grösser, da dieselben Expertinnen und Experten der Bundesverwaltung, die an den Verordnungen des Bundesrats mitarbeiten, auch das Parlament bspw. bei der Erarbeitung der überschreibenden Parlamentsverordnungen (Art. 173 Abs. 1 lit. c BV) unterstützen müssten. Erschwerend kommt hinzu, dass diese Expertinnen und Experten in einer Krise auch ressourcenmässig bereits stark von den Departementen beansprucht werden, womit die durch das Parlament eingeforderte Unterstützung auch rein mit Blick auf die Ressourcen der betroffenen Mitarbeitenden der Bundesverwaltung problematisch sein kann.

Immerhin hat in Folge der pa.Iv. 20.437/20.438 die SPK-S bei der Verwaltungsdelegation beantragt, für den Voranschlag mehr Stellen für die Parlamentsdienste zu schaffen.⁶³ Wie aus dem Voranschlag 2024 zu entnehmen ist, werden die Kommissionssekretariate mit insgesamt fünf zusätzlichen Stellen für wissenschaftliche Mitarbeitende gestärkt.⁶⁴ Das genügt natürlich keineswegs, um das Parlament vom Einbezug der Bundesverwaltung unabhängiger zu machen.⁶⁵ Zur Veranschaulichung: Im Jahr 2024 wird die Bundesverwaltung gemäss dem EFD über 38’901 Vollzeitstellen verfügen, die Parlamentsdienste machen dabei lediglich 253 Stellen davon aus.⁶⁶

Wie bereits dargelegt, haben Stimmen in der Wissenschaft, Politik und Zivilgesellschaft die passive Rolle des Parlaments während der Covid-19-Krise kritisiert oder zumindest festgestellt.⁶⁷ Mit der vorliegenden Revision hat der Gesetzgeber insbesondere durch die neue Konsultationspflicht und die Anpassung von Fristen seine Mitwirkungsrechte in Krisensituationen verbessert und damit sein Instrumentarium⁶⁸ erweitert und optimiert. Dennoch stellt sich die Frage – zumal diese Instrumente mehrheitlich während der Covid-19-Krise bereits bestanden –, ob es das Parlament bei dieser Revision verpasst hat, weitergehende Instrumente wie bspw. ein Verordnungsveto einzuführen.⁶⁹ Konkret stehen dem Parlament nach dieser Revision insbesondere folgende Instrumente und Möglichkeiten der Mitwirkung in Bezug auf die Krisenbewältigung zur Verfügung:

• Obligatorische Konsultation nach Art. 151 Abs. 2^bis ParlG;⁷⁰
• Vorläufige Zustimmung der FinDel nach Art. 28 und 34 FHG sowie die nachträgliche Genehmigung oder Ablehnung durch das Parlament;⁷¹
• Notverordnungskompetenz nach Art. 173 Abs. 1 lit. c BV;⁷²
• Dringlicherklärung von Bundesgesetzen nach Art. 165 BV;
• Motionen (insbesondere gleichlautende);
• Postulate;
• Überführung von Notverordnungen in das ordentliche Recht (nach Art. 7d RVOG);
• Parlamentarische Oberaufsicht;
• informelle Kontakte.

Das Instrumentarium ist breit und kann auf eine Vielzahl von verschiedenen Situationen angewendet werden. Die Instrumente sind auch vielseitig anwendbar. So können bspw. Parlamentsverordnungen nach Art. 173 Abs. 1 lit. c BV genutzt werden, um entweder nur einzelne Punkte einer bundesrätlichen Notverordnung zu überschreiben oder aber um selbst eine eigene Regulierung für die Krisengouvernanz zu erlassen.⁷³ Wenn ein konkreter Erlassentwurf vorliegt, ist die Dringlicherklärung von Bundesgesetzen zudem auch rasch möglich.⁷⁴ Während der Covid-19-Krise dauerte es bei der Revision des Luftfahrtgesetzes von der Botschaft des Bundesrates vom 29. April 2020 gerade mal sieben Tage bis zur Schlussabstimmung in beiden Räten.⁷⁵ M.E. kann deshalb nicht gesagt werden, dass dem Parlament die Instrumente fehlen, um in einer Krise eine aktivere Rolle einzunehmen.

Ein Blick auf die Arbeit des Parlaments während der Covid-19-Krise zeigt ebenfalls auf, dass das Instrumentarium nicht der Grund war, weshalb das Parlament nicht eine aktivere Rolle eingenommen hat. Im Zeitraum vom 24. Februar bis 18. Juni 2021 hat das Parlament 88 Postulate und 304 Motionen mit einem Covid-19-Bezug eingereicht.⁷⁶ Dagegen wurden in den Räten im selben Zeitraum 32 Postulate und 40 Motionen, die einen Covid-19-Bezug hatten, angenommen. In Zahlen ausgedrückt wurden also gerade mal knapp 13,16% der eingereichten Motionen von den Räten angenommen.⁷⁷ Zwar konnte vorliegend keine detaillierte Analyse der eingereichten Motionen und deren Inhalt und Bedeutung für die Krisenbewältigung vorgenommen werden, die Zahlen sagen jedoch trotzdem etwas aus: Der politische Konsens ist bereits bei Einzelfragen schwer zu finden.⁷⁸

M.E. ist das ein deutliches Indiz dafür, dass das Parlament als Gremium nicht geeignet ist, innert sehr kurzer Zeit umfassend eine Krise zu regulieren.⁷⁹ Vor diesem Hintergrund scheint es folgerichtig zu sein, dass das Parlament sein bereits weitgehendes Instrumentarium – abgesehen von der Konsultationspflicht – nicht erweitert hat, sondern in der Revision den Schwerpunkt daraufgesetzt hat, die bestehenden Instrumente in der Krise schneller und effizienter nutzen zu können und seine Handlungsfähigkeit sicherzustellen.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass es dem Gesetzgeber im Rahmen der vorliegenden ParlG-Revision gelungen ist, die Rahmenbedingungen für eine stärkere parlamentarische Beteiligung in Krisenzeiten zu schaffen und insbesondere die Handlungsfähigkeit des Parlaments in Krisen zu verbessern. Mit der Stärkung der gleichlautenden Kommissionsmotion durch die Kürzung der bundesrätlichen Fristen, der Möglichkeit einer ausserordentlichen Session, die unverzüglich einberufen werden muss, und der Stärkung der Kommissionen sind die Voraussetzungen für rasche Interventionen des Parlaments gegeben, ohne allzu stark von den gewohnten Prozessen abweichen zu müssen.

In gewissen kritischen Einzelfragen wäre es wünschenswert, wenn der Gesetzgeber die vorgenommenen Änderungen verbessert. Die Digitalisierungsbestimmungen bspw. stellen zwar einen Fortschritt dar, aber ausgerechnet bei Abstimmungen und Wahlen weisen sie aufgrund starrer Regeln konzeptionelle Fehler auf. Gerade in einer Krise ist es umso wichtiger, dass die grundlegenden Prozesse der Demokratie (wie Wahlen und Abstimmungen) sauber abgewickelt werden können, ohne dass sich Vertrauens- und Legitimationsfragen stellen. Praktische Probleme wird auch die Änderung des Vernehmlassungsgesetzes mit sich bringen. Sofern die gesetzlichen Ermächtigungen zur Bewältigung einer Krise nach Anhang 2 ParlG nicht ebenfalls auf die Verzichtliste für Vernehmlassungen aufgenommen werden, wird sich der Bundesrat in Zukunft zwischen der Einhaltung des Vernehmlassungsgesetzes oder dem raschen Erlass einer Verordnung entscheiden müssen.

Die ParlG-Revision ist eine pragmatisch vorgenommene, punktuelle Verbesserung einzelner Aspekte der Funktionsweise des Parlaments. Das der Revision zugrundeliegende Konzept der Krisengouvernanz entspricht dem in der Praxis Bewährten: Der Bundesrat trägt die Hauptverantwortung. Will das Parlament in einer Krise allerdings mehr als nur ein «Mitläufer des Bundesrats»⁸⁰ sein, stellen sich doch Fragen: Findet das Parlament in einer Krise überhaupt den politischen Konsens, um zu handeln? Und erlauben die Ressourcen dem Parlament überhaupt eine aktivere Rolle?

Eine allgemeine Antwort auf diese Fragen gibt es wohl nicht, da sich in jeder Krise – genau genommen jedes Mal, wenn das Parlament sich während einer Krise einbringen möchte – die Ausgangslage anders gestalten kann. Will das Parlament sich bspw. eher zur politischen Ausgestaltung der Krisenführung einbringen, ist das Ressourcenproblem wohl kleiner, dafür aber die Schwierigkeit, einen politischen Konsens zu finden, u.U. grösser. Hat sich das Parlament aber im Vorfeld einer Krise bereits eingehend mit einem Thema auseinandergesetzt – wie es bspw. bei der Axpo-Rettung der Fall war –,⁸¹ kann man davon ausgehen, dass die politischen Linien besser bekannt sind und allfällige parlamentarische Vorstösse auch konsensfähiger ausgestaltet werden können. Handlungsfähigkeit bedeutet aber auch, dass das Parlament unabhängig von der Art einer Krise seine Rolle wahrnehmen kann, und das ist aktuell aufgrund des Ressourcenproblems insbesondere bei langanhaltenden Krisen nicht möglich. Wie der Kommissionsbericht selbst festhält, können die Kommissionen in Krisenzeiten nicht auf die volle Unterstützung der Verwaltung zählen, und die Ressourcen beschränken die Möglichkeit der Wahrnehmung der vielfältigen Rechte des Parlaments.⁸²

Die Situation bleibt deshalb auch nach dieser Revision – trotz verbessertem Instrumentarium – unbefriedigend. Nicht weil das Parlament bei einer nächsten langanhaltenden Krise eine aktivere Rolle einnehmen muss als bisher, sondern weil es diese aktivere Rolle nach dem heutigen Stand gar nicht einnehmen könnte. Bei diesem Problem muss das Parlament für seine Handlungsfähigkeit nun ansetzen. Die vorliegende Revision – mit all ihren äusserst positiv zu wertenden Verbesserungen für die Handlungsfähigkeit und Mitwirkung des Parlaments – ist nur der erste Schritt.

Luis A. Maiorini, MLaw, ist SNF-Doktorand am Institut für Föderalismus der Universität Freiburg. Er forscht zurzeit zur «Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Krisenzeiten» im Rahmen des NFP 80 (Covid-19 in der Gesellschaft).

Gedankt sei an dieser Stelle Prof. Dr. Andreas Stöckli für die reichhaltigen Diskussionen und den wegweisenden Inputs sowie MLaw Max Ammann für die kritische Durchsicht des Manuskripts.

Diese Forschung wurde ganz oder teilweise durch den Schweizerischen Nationalfonds (SNF) (209937) gefördert. Zur Umsetzung von Open Access wird eine Creative Commons Attribution CC BY Lizenz auf jedes Author’s Accepted Manuscript angewendet, das aus dieser Einreichung hervorgeht. Dieser Beitrag ist lizenziert unter Creative Commons Lizenz CC BY-NC-ND 4.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/4.0/).